土地管理:在不斷改革創新中前行 返 回

    總體看,我國現行的土地管理制度,是土地管理方式和土地利用方式實現重大變革的產物,其產生與發展,走的就是一條改革創新之路。
  從1986年《土地管理法》頒布實施開始,20多年來,伴隨著改革開放和經濟社會的發展,我國的土地管理制度發生了一系列重大的變革:建立并完善了全國統一的城鄉土地管理體系;進行了土地有償使用制度的改革。1998年國土資源部成立以及《土地管理法》修訂后,土地管理體制進一步變革,以耕地總量動態平衡和土地用途管制制度為核心的現行土地管理制度體系基本形成。 2004年,省以下國土資源管理體制改革;2006年,國家土地督察制度實施,土地執法監管展現新的格局……
  在土地管理體制與制度體系發生重大變革的同時,一系列重要管理制度的探索與改革也在不斷進行中。尤其是黨的十七屆三中全會以來,按照中央有關精神和要求,國土資源部加大了政策創新和制度改革的力度。如征地制度改革、集體建設用地流轉、城鎮低效用地再利用、城鄉建設用地增減掛鉤、集體土地產權制度的改革與建設等,從反復進行政策調研、調整改革思路和方案,到全國范圍內多批次試點、實地探索……這些重大的制度,因直接關系到國家經濟的建設和發展,關系到普通百姓的生活和社會的安定,而為社會所普遍關注。民眾要求改革的呼聲與政府著力改革的決心空前一致,給作為職能部門的國土資源管理部門帶來了壓力,也帶來了改革的動力。
  征地制度改革穩妥推進 制度在逐步完善中
  對現行征地制度進行改革的思路,始于上世紀末。1999年,國土資源部就成立課題組,會同中財辦及相關研究機構,開始醞釀改革的問題,并多次開展調研,先后在全國選取了十幾個城市進行改革試點。但因涉及法律修改問題,改革難有重大突破。
  近年來,隨著工業化、城鎮化進程的加快,征地規模不斷擴大,因征地補償安置引發的社會矛盾和糾紛日益突出,社會各界對改革和完善征地制度的呼聲十分強烈。黨的十七屆三中全會明確提出要推進征地制度改革、完善征地補償機制等政策思路。但是,征地制度改革畢竟是一個復雜的系統工程,涉及方方面面的利益關系,包括國家宏觀調控目標的實現,國家工業化和城鎮化進程等,相關法律條文的修改尚在審慎穩妥地研究、探討中。
  在這一過程中,國土資源部根據中央相關總體思路和精神,對現行征地制度進行了局部的改革與完善。以完善征地補償安置機制為重點,以確保被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障為原則,制定了征地統一年產值標準和征地區片綜合地價,提高了征地補償水平;同時,完善了征地補償安置途徑,鼓勵各地試點拓寬安置渠道的各種辦法,探索留地安置、以地折價入股等方式,此外,還出臺了落實就業和社會保障措施,如今,2500多萬被征地農民已納入社會保障體系。
  目前,較為集中的征地制度改革指向主要體現在四個方面,一是縮小征地范圍;二是提高征地補償標準,讓農民享有征地增值收益的好處;三是拓寬安置渠道,解決好被征地農民就業、住房、社會保障問題;四是規范征地程序,維護被征地農民的知情權、參與權、監督權和申訴權,逐步建立和完善征地補償爭議的協調裁決機制,為被征地農民提供法律援助,切實維護好被征地農民的合法權益。
  從改革前景看,征地范圍的界定與征地補償方式的改革,將是征地制度改革的兩大重點和難題。因為,如果集體建設用地市場化的改革同步進行,將對土地征收有所沖擊。如果征地制度改革思路與集體建設用地流轉不接軌,容易導致市場的混亂。
  集體建設用地流轉,步伐明顯加大
  集體建設用地流轉試點,始于1999年11月。經國土資源部批準,蘇州、蕪湖等城市開展集體建設用地流轉試點。隨后,又有一些城市陸續開展試點。
  近年來,隨著農村城鎮化、工業化的推進,農村集體建設用地流轉日趨活躍,特別是在沿海和大城市郊區,需求尤為明顯。據統計,目前我國現有的農村集體建設用地總量是城鎮建設用地總量的5倍,面積大,但布局散亂,利用低效。允許集體建設用地進入市場,直接參與小城鎮和工業化小區建設,不僅能有效解決農村城鎮化、工業化進程中土地供需矛盾,而且能大大降低農民進入小城鎮的成本,從而加速農村城鎮化、工業化的進程。
  因此,結合城鄉統籌發展、城鎮低效土地優化利用等試點,國土資源部在一些地方探索了一些新的改革試驗,如城鄉建設用地的增減掛鉤的試點,結合農村新居建設和危舊房改造,探索將農村建設用地整理后的指標在一定范圍內進入市場“流動”,一方面統籌了城鄉建設用地的整治和合理調整使用;另一方面也促進了農村集體建設用地的市場化發展。在這一試點過程中,有些地方的改革邁出了較大的步子,如成都、重慶成立了農村土地交易所,為集體土地頒發所有權證,允許其上市交易;重慶還試行了“地票”制度,提高了集體建設用地的市場化程度;廣州在對舊城鎮、舊村莊等城鎮低效建設用地的二次開發利用中。允許部分集體土地享受與國有土地同等權益的一些特殊試點政策等。這些改革試點實踐,為集體建設用地的市場化作了有益的探索,積累了一定的經驗。當然,在這一政策改革探索的過程中,也出現了一些地方違背試點要求、強制農民“流轉”,或并未納入國家試點范疇、自行套用部分試點政策,完全偏離規范軌道的“試點”行為,也造成了一定的負面影響。對此,國土資源部先后出臺了嚴格規范“增減掛鉤”試點工作的文件,保證試點“封閉運行,結果可控”,在一定程度上規范了試點過程中的集體建設用地流轉行為。
  不過,農村集體建設用地使用權流轉制度有效運行的基礎,還在于城鄉統一的土地市場的建立。由于農村集體建設用地市場的建設,還處于小范圍試點階段,且農村集體建設用地的權能上還不能做到與國有建設用地“同地、同價、同權”,因此,目前集體建設用地的流轉還主要停留在“流轉”上,不能完全實現其市場價值,以轉讓、租賃、抵押等多種方式進入市場流轉的路徑也尚未敞開。
  黨的十七屆三中全會已明確提出了建立城鄉統一的建設用地使用權市場的問題,因此,集體建設用地市場的建設是一個大的改革方向。但畢竟集體建設用地市場的建立牽涉到眾多復雜的因素,如對將來土地征收的影響、小產權問題等一系列重大問題。如何進一步深入探索改革路徑,還需要進一步統籌把握,深度思考。
  探索多種改革途徑,促進土地利用節約集約
  2008年,國務院下發關于促進節約集約用地的通知,國土資源部出臺了一系列相應的政策措施和辦法,力圖用制度的革新促進土地的節約集約利用。如根據國家新的產業政策,調整、發布了新的限制用地和禁止用地項目目錄;要求各地嚴格執行土地使用標準,探索建立經營性建設項目投資和產出標準體系,并提出了推進土地使用標準的工作要求,以制度控制的辦法來保障土地的節約集約利用。
  除了以制度控制和審查的辦法來為新增建設用地的節約集約利用嚴格把關,國土資源部還重點推動了存量建設用地的集約挖潛,通過提高城鎮低效用地的再次開發和高效利用,來促進節約集約用地。在這方面,國土資源部重點與廣東省政府以部省合作的方式聯合開展了節約集約用地示范省建設活動,主要內容就是結合廣東一些地方廣泛開展的舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造,探索城鎮低效建設用地二次開發過程中如何通過制度創新、促進土地節約集約利用的問題。
  城鄉一體化發展,客觀要求土地作為生產要素在城鄉之間和區域之間自由流動,而為了解決土地的供需緊張的矛盾,實現土地的合理布局和高效利用,新型城鎮化的用地模式要向適度投放增量與存量挖潛并重轉變。廣東的城鎮低效用地二次開發試點。探索的就是一條如何通過制度改革與創新來解決土地存量挖潛問題的路子。
  在試點探索過程中,廣東一方面注重了改革措施與現行法律法規的銜接,一方面又根據實際遇到的問題做了妥善而突破性的改革試驗,同時也注意保障了土地權利人的合法權益,使整個城鎮低效用地的二次開發利用試點在大膽改革創新的同時,保證了平穩運行。同時形成了較為系統的政策思路。從規劃編制實施、土地市場建設、土地產權制度和市場利益共享機制建設等各方面探索新路,在存量土地占有、開發、處置、收益等方面出臺新措施。
  廣東這方面的改革試點經驗被總結、提升后,國土資源部在全國選取了10多個城市開展了進一步的改革試點工作。目前,這項改革試點還在進行中。同樣,改革試點的過程中也會涉及產權制度的建設、征地制度的改革與集體建設用地的流轉等綜合問題,需要統籌把握。
  節約集約用地是個大戰略。如何從制度上保證土地的節約集約利用?存量建設用地管理制度的改革探索最終會以制度的形式給出答案。
  農村土地產權制度改革,以確權為基礎
  土地產權制度是土地管理制度的一項基礎性制度,其改革、建設與完善直接影響征地制度改革和農村集體建設用地有償使用制度的改革。產權關系理順了,農民權益才有可能得到合理的實現,以體現農民權益為重要內容的征地制度及其他制度的改革才有意義。
  農村土地確權登記發證,本是《土地管理法》的要求,《土地管理法》實施后,各地的確權工作已有了很大進展。但由于當時技術條件等各方面原因,農村集體土地確權登記發證工作總體滯后,有的地區登記發證率還很低,已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級,沒有確認到每一個具有所有權的農民集體。
  明晰的產權是市場統一開放、規范有序運行的基礎。在當前我國城鎮化、工業化、農業現代化加快發展的大背景下,土地管理制度的各項改革迫在眉睫。相應地,產權制度的建設與完善必須加強。 因此,2011年,國土資源部會同中農辦、財政部和農業部聯合發文,在全國范圍內開展農村土地確權登記發證工作。對農村集體土地所有權和使用權等土地權利的確權登記發證,包括集體建設用地和宅基地使用權,也包括農用地和未利用地。兩年來,這項工作在全國各地全面推進,為了保證其落實有效,2012年,國土資源部又專門出臺了相關檢查驗收辦法。
  集體土地確權登記發證,不是一項簡章的基礎建設性工作。通過登記發證,依法確認和保障了農民的土地物權,確立農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系;進而通過深化改革,還權賦能,最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度。從這個意義上看,集體土地確權登記發證,從根本上促進了農村集體土地產權制度的改革與完善。
  我國土地制度發展與改革的歷程,是一個通過改革優化生產關系,服務國家經濟和社會發展新要求的過程。圍繞“改革”這條主線,相關的制度探索還有很多,如閑置地處置、低丘緩坡開發、陸海統籌試點等……當前,我國各項領域的改革已進入“深水區”,對相關制度如征地制度、集體建設用地有償使用制度等進一步改革的要求十分迫切。土地管理制度的改革之路能否出現新的突破點,公眾在期待著。
(來源:中國國土資源報)

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